L’agencement actuel des institutions européennes est parfois source d’incompréhension. La structure institutionnelle de l’Union européenne est complexe, et reflète des dynamiques profondes de l’intégration européenne. L’Europe doit faire face à de nombreux défis. La crise économique, financière et sociale fragilise le soutien des Européens envers une Union qui est souvent majoritairement jugée sur ses résultats économiques. L’Union se sent menacée par des pressions à la fois internes et externes. La montée des partis populistes et des mouvements nationalistes favorise la désillusion des citoyens par rapport au projet européen.
Cette désillusion s’observe clairement dans l’apathie dont les Européens font preuve quand il s’agit de voter aux élections européennes et de participer à la vie démocratique de l’Union. De plus, l’Europe doit faire face à une crise migratoire qui met à l’épreuve les valeurs et les systèmes sociaux des États membres. La gestion de cet afflux de réfugiés met à nu les divergences et le manque de solidarité qui peut exister au sein de l’Union européenne. Face à un tel contexte politique, social et économique, de nombreuses voix de la société civile et de la scène politique européenne appellent à une amélioration du fonctionnement de l’Union européenne. Ces améliorations peuvent se concevoir à deux niveaux : dans le cadre des traités actuels, et dans le cadre d’une révision des traités.
Conscient de ces défis et du contexte politique actuel, le Parlement européen a proposé et adopté plusieurs résolutions et rapports relatifs à l’amélioration de la structure institutionnelle de l’Union européenne. Nous allons examiner ici quatre travaux du Parlement qui visent à suggérer des évolutions institutionnelles dans tous les domaines stratégiques de l’action de l’Union. En plus de constituer un ensemble complet et cohérent de changements possibles, ces rapports et ces résolutions du Parlement ont aussi une grande valeur politique. Ces travaux bénéficient non seulement de la légitimité de leurs auteurs, des députés européens élus au suffrage universel direct, mais aussi de leur adoption en commission avec des majorités toujours très larges. Afin de rendre ces rapports plus clairs et donc plus utiles au débat européen, nous allons les traiter de manière croisée en adoptant une approche par institution, puis par thèmes généraux quand les mesures évoquées dans ces travaux du Parlement dépassent les compétences d’une seule institution.
Le rapport sur les évolutions et adaptations possibles de la structure institutionnelle actuelle de l’Union européenne a ouvert la marche. Annoncé le 15 janvier 2015 et ayant Guy Verhofstadt comme rapporteur, ce rapport exploite de nombreuses possibilités de mettre fin à « l’Europe à la carte », de bien gérer le Brexit, d’instaurer une nouvelle gouvernance économique pour la croissance, la cohésion sociale et la stabilité financière. Ce rapport s’arrête aussi rapidement sur la défense et la politique étrangère de l’UE. Enfin, il s’efforce de travailler sur la défense des droits fondamentaux, de la démocratie, de la transparence, et globalement de renforcer la prise de responsabilités par les institutions.
Le deuxième rapport faisant l’objet de notre analyse porte sur l’amélioration du fonctionnement de l’Union européenne en mettant à profit le potentiel du traité de Lisbonne. Ce rapport, élaboré depuis novembre 2014 par les rapporteurs Elmar Brok et Mercedes Bresso, rappelle dans ses considérants que « les dispositions du traité de Lisbonne et de ses protocoles n’ont pas encore été pleinement exploitées et que cette résolution entend simplement évaluer les possibilités juridiques prévues par les traités afin d’améliorer le fonctionnement de l’Union ». Il a été adopté par les députés européens le 16 février 2017 en première lecture.
Deux autres travaux sur des sujets plus précis doivent être lus pour avoir une idée plus claire des recommandations du Parlement européen pour une structure institutionnelle de l’Union plus efficace et démocratique : la résolution du Parlement européen du 25 octobre 2016 contenant des recommandations à la Commission sur la création d’un mécanisme de l’Union pour la démocratie, l’État de droit et les droits fondamentaux, et le rapport du 16 mars 2017 sur les possibilités offertes par le traité de Lisbonne en matière de sécurité et de défense commune.
Un Parlement largement renforcé pour plus de légitimité et d’efficacité :
L’esprit de ces rapports est de renforcer toutes les fonctions du Parlement européen afin de faire face au déficit de légitimité de l’UE. Les parlements nationaux seraient en mesure non seulement d’offrir un visage plus démocratique au travail des institutions, mais pourraient aussi contribuer à une meilleure gouvernance. Parmi ces recommandations, la plus importante est probablement celle d’une extension au maximum de la méthode de l’Union, anciennement dite méthode communautaire. Le vote à la majorité qualifiée au Conseil et la colégislation d’égal à égal entre le Parlement et le Conseil permettent une plus grande transparence, une meilleure efficacité, et surtout empêchent la fragmentation des responsabilités et la mise en concurrence des institutions.
Le Parlement peut, et doit, trouver des méthodes de travail qui lui permettraient d’exercer un contrôle politique sur la Commission. Cela passe, par exemple, par un contrôle poussé des accords entre la Commission et les États membres relatifs à la mise en œuvre de l’acquis communautaire. Il doit aussi faire plus d’efforts dans sa coopération avec les parlements nationaux : de bonnes pratiques peuvent être échangées, et un dialogue doit être initié sur les différentes propositions législatives. Cette coopération accrue entre le Parlement européen et les parlements nationaux se fait déjà dans des organes mixtes comme la Conférence des organes parlementaires spécialisés dans les affaires de l’Union des parlements de l’Union européenne (COSAC) ou encore la conférence interparlementaire sur la politique étrangère et de sécurité commune. Toutefois, ce dialogue accru ne doit pas se faire au détriment de la lisibilité de la répartition des compétences de décision.
Dans le rapport sur les possibilités d’évolutions institutionnelles de l’Union, le Parlement européen insiste, bien sûr, sur ses prérogatives : il peut proposer des modifications des traités, et le Conseil européen doit le consulter s’il a l’intention de travailler sur une telle réforme. C’est en utilisant cette prérogative que le Parlement rappelle les avantages symboliques et économiques qu’un siège unique lui apporterait. Il insiste aussi sur l’extension du droit d’initiative au Conseil et « en particulier au Parlement, en tant que seule institution directement élue par les citoyens », et sur la mise en place d’une véritable codécision sur les questions budgétaires – un budget basé sur des ressources propres et qui n’admettrait plus aucun rabais. De plus, le Parlement devrait être capable de saisir la Cour de Justice si un ancien membre ou un membre actuel de la Commission enfreint ses obligations découlant des traités.
La Commission transformée en un gouvernement de l’Union :
Les traités actuels laissent aussi une place pour une redéfinition du rôle de la Commission. En effet, elle est invitée par les députés européens à prêter encore plus d’attention à l’avis du Parlement lors de la nomination de son président, à penser à justifier toutes ses propositions avec des analyses d’impact détaillées – notamment du point de vue des droits fondamentaux et de l’État de droit. Ces suggestions n’appellent pas à de gros changements de la place actuelle de la Commission dans l’appareil institutionnel européen.
Par contraste, les députés européens se montrent bien plus ambitieux dans le rapport sur les évolutions et adaptations possibles de la structure institutionnelle de l’Union. En effet, ils proposent sans ambiguïté que la Commission devienne le « gouvernement de principe de l’Union ». Dans cette forme remaniée, la Commission européenne se verrait dotée d’un ministre des Finances de l’Union dépositaire d’une véritable autorité exécutive. Il aurait notamment la capacité de formuler et de mettre en œuvre une politique économique commune combinant des instruments macroéconomiques, budgétaires et monétaires qui s’appuieraient sur une capacité budgétaire de la zone euro. Elle serait également dotée d’une nouvelle direction générale, la DG Défense, qui travaillerait notamment de concert avec le Service européen pour l’action extérieure.
Plus globalement, le Parlement appelle à une réduction substantielle du nombre des commissaires, et à réserver le titre de vice-président au ministre des Finances et au ministre des Affaires étrangères. Cette réforme romprait donc avec le principe d’un commissaire par État membre et éviterait la multiplication des portefeuilles et de possibles chevauchements des compétences. Arrêter cette règle de composition du collège des commissaires serait une étape symbolique très forte. Les commissaires dans le système actuel ne sont pas supposés avoir de nationalités. Dans le nouvel agencement que propose le Parlement dans son rapport, il serait encore plus dur pour un commissaire d’entretenir un rapport privilégié avec son État d’origine, car il ne serait plus seulement proposé par lui, mais plutôt par un petit groupe d’États s’étant mis d’accord au préalable.
Le Conseil et le Conseil européen regroupés dans le « Conseil des États » :
Ce nouvel équilibre institutionnel préconisé par le Parlement européen ne pourrait pas fonctionner sans une refonte en profondeur du Conseil de l’Union européenne et du Conseil européen. En effet, le rapport propose que toutes les configurations du Conseil, Conseil européen compris, soient regroupées dans un organe nommé « Conseil des États ». Une telle configuration améliorerait grandement la lisibilité institutionnelle de l’Union européenne. Avec un gouvernement de principe nommé Commission et un Parlement presque toujours colégislateur, le Conseil des États deviendrait la seconde chambre législative de l’Union, rappelant ainsi une configuration fédérale classique à laquelle bon nombre des Européens sont habitués. Dans cette configuration, le Conseil européen aurait pour tâche de donner l’orientation générale au Conseil des ministres et aux autres configurations spécialisées. L’exercice de son autorité législative se ferait à travers un conseil législatif unique, et toutes les autres configurations auraient un rôle préparatoire comme l’ont les commissions du Parlement. Cette réforme serait aussi l’occasion de créer un conseil de l’Eurogroupe, qui serait une de ces configurations spéciales du Conseil des États et qui travaillerait en étroite collaboration avec le ministre des Finances. Encore une fois, la lisibilité de la structure institutionnelle de l’Union en serait accrue.
L’autre tendance lourde qui se détache de ces rapports et de ces résolutions du Parlement européen est d’essayer de limiter au maximum le recours à la méthode intergouvernementale, qui est perçue comme étant non seulement moins démocratique, mais aussi moins efficace que la méthode de l’Union que le Parlement veut mettre en avant. Concrètement, cela reviendrait à n’utiliser les votes à l’unanimité « qu’en dernier recours et sous des conditions très strictes, notamment du respect du droit de l’Union, de l’objectif d’approfondissement de son intégration et de l’ouverture à l’accès d’États membres non participants ». Favoriser la méthode communautaire est faisable immédiatement, mais exige une certaine modification des us et coutumes des États membres. Mais le Parlement ne se limite pas à vouloir changer les us et coutumes, et c’est tout l’intérêt d’une lecture croisée de ces rapports et résolutions. Il souhaite que la méthode de l’Union, « la seule méthode démocratique pour légiférer qui garantisse que tous les intérêts, en particulier l’intérêt européen commun, soient pris en compte », devienne la règle même en cas d’urgence. La méthode intergouvernementale n’aurait de place qu’en cas d’urgence absolue, et serait quand même soumise à la surveillance de la Cour de justice. La procédure de consultation du Parlement serait intégralement remplacée par la codécision entre le Conseil et le Parlement, les recours aux procédures législatives spéciales seraient très fortement restreints. Logiquement, l’unanimité ne serait plus requise quand il s’agit de questions d’affaires étrangères et de défense, ou bien d’affaires budgétaires et de politique sociale.
Trois domaines centraux : l’Eurozone, la Défense européenne et la démocratie :
Pour une meilleure gouvernance de la zone euro :
La lecture de ces quatre travaux en commission des députés européens nous renseigne clairement sur les sujets que l’institution considère comme prioritaires : la bonne gouvernance économique de l’Union en général et de l’Eurozone en particulier, le renforcement – voire la création – de la défense européenne et de la PESC, et la promotion et la protection de la démocratie européenne au niveau des institutions, mais aussi des États membres.
L’Eurozone, d’abord, doit pouvoir disposer de sa propre capacité budgétaire. Pour bénéficier de compétences étendues et d’une légitimité politique renforcée, son président doit être ce ministre des finances et vice-président de la Commission que le Parlement appelle à créer. Il pourrait ainsi disposer à la fois de la capacité budgétaire de la zone euro, mais aussi d’un fonds monétaire européen. En attendant que ce poste puisse être créé par une réforme des traités, le Parlement réclame que les présidents et les membres de l’Eurogroupe soient soumis à des mécanismes de contrôle démocratique devant le Parlement. Cela implique que le président de l’Eurogroupe soit tenu de répondre aux questions des députés européens, et que soit adopté un règlement intérieur de l’Eurogroupe prévoyant notamment une obligation de publication de résultats. Les États membres de la zone euro sont en outre invités à avoir recours à des coopérations renforcées pour consolider leur intégration et favoriser la réalisation des objectifs de l’Union.
De plus, les auteurs des rapports demandent l’inclusion rapide des dispositions pertinentes du pacte budgétaire dans le droit de l’Union dans la mesure où elles ne sont pas déjà couvertes par le droit dérivé existant. Ils souhaitent en outre qu’ à l’occasion d’une réforme des traités le pacte budgétaire soit intégralement inclus dans le droit primaire de l’Union, en introduisant à ses côtés le mécanisme européen de stabilité et le Fonds de résolution unique.
Le Parlement européen voit d’un mauvais œil les propositions de création d’un Parlement de la zone euro face aux nombreuses critiques portant sur son fonctionnement peu démocratique parce que « l’euro est la monnaie de l’Union et que le Parlement européen est le parlement de l’Union ». Tout de même conscient du besoin de démocratisation de la gouvernance de la zone euro, et conscient de ses propres intérêts en tant qu’institution, le Parlement européen propose donc que tous les députés européens aient le droit de participer aux délibérations concernant la zone euro, mais que seuls les votes des députés qui représentent des citoyens d’un pays ayant l’euro comme monnaie puissent voter. En outre, il estime que le Parlement autant que le Conseil devraient aussi tenir dûment compte des intérêts des États membres qui ne font pas encore partie de la zone euro et qui n’ont pas de clause de retrait officielle ou de facto.
Vers une défense européenne :
Le deuxième sujet très présent dans tous ces travaux, alors qu’il n’a été que très rarement abordé avant le traité de Lisbonne, est la défense européenne et le renforcement de la Politique européenne de sécurité commune (PESC). Estimant le « coût de la non-Europe » de la défense à plus de 100 milliards d’euros par an, le Parlement y appelle en effet le Conseil à adopter, progressivement et à l’unanimité, des mesures qui iraient vers la création d’une véritable défense européenne.
Dans la perspective, à plus long terme, après une réforme des traités, d’une véritable union européenne de la défense, qui « permettrait à l’Union d’agir de manière autonome dans les opérations à l’étranger » et qui serait dotée de son propre service de renseignements, le Parlement propose à court terme l’institutionnalisation du Conseil des ministres de la Défense en le dotant d’une personnalité propre : ce dernier pourrait travailler de concert avec la commission défense du parlement qui aurait obtenu un statut de commission à part entière. Il appelle également – comme d’ailleurs le font la Commission, la France, l’Allemagne, l’Espagne et l’Italie – à avoir recours à des coopérations structurées permanentes pour améliorer la coopération régionale, et demande l’établissement de quartiers généraux européens civils et militaires permanents. Selon le Parlement, l’Agence européenne de défense et les coopérations structurées permanentes (PESCO) doivent être traitées comme des institutions sui generis (comme l’est le Service européen d’action extérieure), et leurs coûts administratifs et de fonctionnement doivent être financés par le budget de l’Union. Les États sont par ailleurs invités à enfin avoir recours à de telles coopérations, par exemple en y intégrant les groupements tactiques (aussi connus comme les « battlegroups ») qui existent déjà. De l’avis des parlementaires, un fonds de lancement pour le financement urgent des phases initiales des opérations militaires peut être rapidement créé par le Conseil, et le mécanisme ATHENA qui finance aujourd’hui seulement une partie du coût des missions extérieures de l’Union doit être étendu un maximum pour assurer un financement efficace et un partage plus équitable des coûts opérationnels. Enfin, le Parlement appelle à la mise en place d’un système intégré de centres militaires nationaux afin d’instiller aux forces armées des pays membres une culture européenne de la défense dès leur formation.
Pour autant qu’elles soient appliquées, toutes ces mesures pourraient effectivement préparer le terrain à une réforme des traités qui établirait des forces armées européennes, un véritable renseignement européen s’appuyant sur les services nationaux, et qui préciserait de manière contraignante la mise en œuvre de la clause d’aide et d’assistance mutuelle. Enfin, le Parlement préconise la mise en place d’un Semestre européen de la défense, qui aurait notamment pour rôle de surveiller les dépenses des États membres dans ce domaine, et, si possible, d’étudier la mise en place d’un budget commun.
La protection de la démocratie, de l’État de droit et des droits fondamentaux :
L’Union européenne n’est pas sourde aux voix qui réclament plus de transparence et de démocratie. En plus de mentionner presque systématiquement ces questions dans ses autres travaux, le Parlement leur a consacré une résolution le 25 octobre 2016, intitulée « Création d’un mécanisme de l’Union pour la démocratie, l’État de droit et les droits fondamentaux ». Dans cette résolution, les députés européens regrettent que « la gouvernance démocratique et juridique de l’Union [n’ait] pas de base législative aussi solide que sa gouvernance économique », et invite à la Commission à proposer la création d’un mécanisme pour la démocratie, qui prendrait sa source dans un accord interinstitutionnel que l’on nommerait « pacte de l’Union européenne pour la démocratie, l’État de droit et les droits fondamentaux ». Celui-ci serait à la fois préventif et correctif, et s’appliquerait à la fois aux États membres et à toutes les institutions de l’Union.
Le Parlement demande également la mise en place d’un pacte social qui permettrait une plus grande protection des droits des Européens à circuler librement et à mener des négociations collectives – des droits que certains estiment de plus en plus menacés. De plus, les députés européens font aussi le triste constat que les instruments actuels d’évaluation et de sanction des manquements à l’impératif de démocratie et de protection des droits fondamentaux sont insuffisants, voire inefficaces. La mise en œuvre de l’article 7 du traité sur l’Union européenne, qui permet des sanctions pour pallier les manquements systématiques à l’État de droit, s’avère être « défaillante et fastidieuse ». Cette disposition n’est pas aujourd’hui exploitable politiquement et ne semble pas faire peur à certains États membres comme la Pologne. Le Parlement propose donc d’autoriser explicitement la Commission à intenter une « action pour violation systématique » à l’encontre des États membres qui bafouent les valeurs fondamentales et de permettre aux personnes physiques et morales touchées directement et individuellement de saisir la Cour de justice en cas de violation présumée de la charte des droits fondamentaux par les institutions ou un État membre. Enfin, les députés européens souhaitent aussi que non seulement la Commission et le Conseil, mais aussi le Parlement puisse directement saisir la Cour de justice si un membre actuel ou un ancien membre de la Commission enfreint ses obligations, commet une faute grave, ou s’il ne remplit plus les conditions requises pour l’accomplissement de ses devoirs. Cette dernière proposition renforcerait sans doute le contrôle du Parlement sur la Commission, qui est un mécanisme démocratique efficace et bien compris par les citoyens européens.
Ces deux dernières années ont été l’occasion pour les commissions du Parlement de beaucoup réfléchir à l’avenir de l’Europe. La lecture de ces deux rapports et de ces deux résolutions de ces derniers mois nous enseigne beaucoup de choses. D’abord, que l’Union peut tout à fait gagner en efficacité et en transparence en exploitant à fond le potentiel du traité de Lisbonne. Sans se risquer à faire de nouveaux traités, la gouvernance économique de l’Union peut déjà gagner en démocratie et probablement aboutir à de meilleurs résultats en changeant certaines pratiques et en coopérant plus au niveau européen. La défense européenne, l’autre sujet très présent avec la gouvernance économique et la démocratie, est non seulement souhaitée, mais paraît presque évidente dans la lecture que les députés européens font du traité de Lisbonne. Globalement, toutes les pistes évoquées dans ces travaux du Parlement mènent à une chose : une réforme des institutions vers plus de lisibilité et d’efficacité en adoptant des structures qui ressemblent de plus en plus à celles d’une fédération. Cela implique un renforcement important des compétences du Parlement européen, qui bénéficie de la légitimité du suffrage universel et dont le rôle est compris instinctivement par tous les citoyens européens. Le Parlement européen cherche à étendre ses propres pouvoirs le plus possible, et c’est une bonne chose pour l’Europe.
Rémi Petitcol
Pour en savoir plus:
http://www.eubusiness.com/focus/europe-future
http://www.europarl.europa.eu/oeil/popups/ficheprocedure.do?lang=&reference=2015/2343(INI)
http://www.touteleurope.eu/actualite/l-europe-peut-elle-se-relancer-par-la-defense.html
https://europe-liberte-securite-justice.org/2015/06/22/le-debat-eternel-autour-de-larticle-7/
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